农村现代化治理范文篇1
［关键词］乡村振兴；城乡融合；价值重建；农业农村现代化
作者：谈慧娟，罗家为
“三农”问题是农业文明向工业文明过渡中不可回避的重要问题，中国在现代化进程中不可避免地出现了工农失衡和城乡失衡的现象。随着工业化和城镇化的提速，这一问题愈加严重，成为制约社会经济发展与国家长治久安的重大问题。21世纪以来，党中央连续15年将一号文件锁定在农业农村农民工作上，“三农问题”成为全党和全国工作的重中之重。党的更是提出了乡村振兴战略，为接下来“三农”问题的理论研究和实践发展指明了方向，提供了基本遵循。中央农村工作会议进一步指出：“实施乡村振兴战略是我们党‘三农’工作一系列方针政策的继承和发展，是中国特色社会主义进入新时代做好‘三农’工作的总抓手。”
一、乡村振兴战略提出的时代逻辑
改革开放以来，在计划经济向市场经济转轨进程中，工业化与城镇化发展进入快车道，大量农村人口流入城市。2011年，我国城市常住人口首次超过农村常住人口，标志着中国社会结构实现了一个历史性转变，即以乡村型社会为主体开始转向以城市型社会为主体。①近年来，城镇化率继续以年均提高1.23个百分点的速度发展，2017年常住人口城镇化率达到了58.52%。②随着工业化和城镇化的不断推进，乡村社会遭到了前所未有的冲击，传统上相对封闭、静止的社会经济结构被打破，边界模糊、开放流动的城乡关系初步形成。与此同时，受“重城轻乡“建设方针和城乡二元结构的影响，城乡之间社会经济与基本公共服务供给发展严重失衡，大量产业、人口、劳动力等资源向大城市集聚，进一步加速了乡村社会的衰败，形成了严重的“三农”问题，影响了社会的可持续发展和国家的长治久安。
“三农”问题最早是由温铁军于1996年提出来的，主要指的是“农业、农村、农民”问题。［1］2000年时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平上书朱镕基总理，一句“农民真苦、农村真穷、农业真危险”引起了国家对“三农”问题的高度关注［2］(P16-31)。2003年《政府工作报告》首次强调“农业、农村、农民”问题关系我国改革开放和现代化建设全局，要巩固和加强农业基础地位。尽管“三农”问题逐渐成为党和国家关注的焦点，但究竟何谓“三农”问题，学界尚未给予明确的界定。华生认为“土地分配”“税赋负担”“农民流亡”是“旧三农”问题，“农地流转和规模经营”“农地非农使用”“农民离乡进城务工”是“新三农”问题［3］；应星在“土地-治理-民情”三重分析框架下，认为“土地问题”“治理问题”“民情问题”是当前的“新三农”问题［4］；李培林将全球化与中国社会快速转型过程中产生的“农民工”“失地农民”和“农业村落终结”视为“新三农”问题［5］；项继权将工业化和城镇化进程中衍生的“农村空心化”“农业边缘化”“农民老龄化”称为当前亟待解决的新“三农”问题［6］。
不难看出，随着经济社会的发展以及城乡关系的转型，“三农”问题的复杂性和严重性也不断加剧，并引发了学界的大讨论，思想观点不尽相同。不过，这些讨论也有其共性，即城乡发展已经严重失衡，“三农”问题已经到了不得不花大力气解决的历史时刻了，实施乡村振兴战略迫在眉睫。
党的报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新中国成立以来，国家长期采取优先发展城市和工业的现代化建设策略，通过“工占农利”的方式［7］，从农业源源不断地汲取剩余，支持工业化建设，致使城乡差距不断拉大，城乡失衡日益严重，农业农村逐渐边缘化。乡村振兴战略是着眼全面建设小康社会和社会主义现代化强国所作出的战略决策，是中国建设现代化强国的大事，没有农业、农村和农民的发展与富裕，中国梦就是不完整的［8］，没有农业农村的现代化，就不能称之为现代化国家。可以说，当前最大的不充分就是农业农村发展不充分，最大的不平衡就是城乡经济社会发展不平衡，如果不能满足数以亿计的农民对美好生活的需要，这一社会矛盾将难以破解，并随时面临激化的可能。
从马克思主义空间正义的视角来看，城乡矛盾的根源是空间价值的生产、分配和消费权力的空间秩序失衡。［9］随着城市化的发展，依托于城乡空间的劳动力、资本、生产和消费也逐渐形成了梯次结构，资本最先向城市集聚，高素质的劳动力、现代化的生产组织方式以及广阔的消费市场形成了城市的产业集群。相对而言，农村由于融资困难、生产者决策才能缺失、消费市场与城市的隔离，农业生产者从直接面向市场需求的决策者转变为面向产业链核心企业“需求约束”的决策响应者，“屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动”［10］（P556），丧失了产业链中的主动权，逐渐沦为城市的附庸。可以说，随着城镇化的发展，这一资本——产业——市场的运行逻辑严重扭曲了城乡产业链中生产、分配和消费的价值，并在产业联合中不断固化和延续，造成了城乡空间正义的消解。
结构功能理论认为，社会是具有一定结构或组织化形式的系统，构成社会的各个组成部分，以其有序的方式相互关联，并对社会整体发挥相应的功能。［11］作为传统的农业大国，农业农村一直是中国社会的重要组成部分和基本底色。近现代以来，随着工业化和城镇化的快速发展，农业农村的社会功能发生了变化，原来的生产、生活、交往、居住、消费、社保、文化传承等功能逐渐弱化，共同体逐渐消解，乡村社会逐渐走向衰败的边缘。当前，乡村社会集生产功能、生态与闲暇功能、文化传承功能、社会稳定功能、主体发展功能为一体［12］，对整个中国社会经济的发展依然至关重要。乡村系统作为社会大系统的一个子系统，它的衰落不仅将削弱乡村社会特有的功能，也将对整合社会系统功能的发挥产生巨大影响，不利于社会系统的稳定运行。
党的报告提出了乡村振兴战略，从产业发展、乡风文明、生态环境、社会治理、农民生活五个方面提出了二十字的总要求，为继续做好“三农”工作提供了基本遵循。同时，这一战略的提出有力地驳斥了乡村衰败论，也为解决“三农”问题提供了一个崭新的历史机遇期。
二、新时代乡村振兴的多维意涵
乡村振兴战略以市场化、工业化和新型城镇化为渊源和底色，以实现农业农村现代化、破解“三农”问题为最终目标，具有鲜明的时代性，蕴含着丰富的理论意涵。
（一）农业产业由“边缘衰落”到“现代转型”
改革开放以来，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制提高了农民的生产积极性，推动了我国农村生产力的一次大解放，基本解决了全国人民的温饱问题。21世纪以来，中国加入WTO，改革开放向纵深发展，社会主义市场经济、工业化、城镇化发展不断提速，家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制开始遭遇困境。一方面，社会主义市场经济体制不断发展并向乡村社会延伸，取消农业税后，农业生产商品化和货币化趋势加强，以土地碎片化为特征的小农经营无法应对农产品市场化与货币化的大潮，小农经营被大市场所裹挟，农业产业和农民权益遭到严重损害。另一方面，户籍制度改革以及城镇化的发展打破了乡村社会相对静止和封闭的状态，大量农村青壮年劳动力开始流向城市，加入到工业化大潮中，其结果是，大量土地抛荒，妇女务农、农业兼业化以及“老人农业”大行其道，乡村社会内生性经济基础薄弱。［13］此外，由于制度缺陷以及运营、监督主体的缺失，统分结合的双层经营体制在实践中逐渐走样，集体经济“统”的功能在部分地区丧失殆尽，政经不分现象较为普遍，经营混乱，产权虚置，产业基础薄弱。从1978年到2015年，我国农业占GDP的比重由28.2%逐渐下降到8.6%，2017年第一产业增长率约为第二产业增长率的一半。②由此观之，在工业化和城镇化高歌猛进的同时，农业是被逐渐边缘化的。
近年来，随着农地流转和农业适度规模经营的发展，乡村社会开始出现一些乡村旅游、农业综合体、休闲山庄、农产品电商等新业态，产生了家庭农场、农民专业合作社、种植大户、龙头企业等新型农业生产经营主体，顺应了市场经济发展以及农业现代化的潮流。这些新业态和新型经营主体为农业现代化的发展注入了活力。不过，农业现代化的发展仍然面临着一些旧有体制机制的束缚，乡村振兴的提出为实现传统农业产业向现代农业转型、巩固农业的基础性地位具有划时代的意义。
（二）人与自然由“对立破坏”到“和谐共生”
我国幅员辽阔，人口众多，长期以来就是农业大国，无论工业化和城镇化如何发展，都将有数以亿计的人将长期在乡村社会居住。为生活在乡村地区的人民创造舒适的生活和居住环境是民生建设的重要一环，也是尊重自然规律，保护环境，实现人与自然和谐相处的重要途径。长期以来，我国农业生产力水平不高，在温饱问题没有解决的情况下，农业生产主要靠不断增加化肥、农药、劳动力等资源投入，不惜通过开垦林地、草地和围湖造田等方式来增加农业产量，采取的是一种粗放型的发展方式，消耗了大量的资源，资源和环境承载力遭到严重破坏，乡村社会的居住环境每况愈下。同时，在农业税取消之前，农业剩余主要被用于工业化的原始积累，乡村社会的饮水、用电、垃圾回收、交通、污水处理、绿化、保洁等基础设施和公共服务投入和供给严重不足，农村人居环境与城市差距不断拉大，成了“脏乱差”和落后的代名词。近年来，随着农业税的取消以及新农村建设的推进，国家开始向乡村社会输入资源，以村容整洁为目标来改善居住环境。国家通过项目制、一事一议、农村社区建设试点等方式将大量资源输入乡村社会，投入到基础设施建设、基本公共服务、退耕还草、退耕还林、退田还湖等领域，促进了乡村社会人居环境的改善以及生态环境的保护。
不过，尽管当前乡村社会的生态环境和人居环境都有所改善，但同样面临着严峻的挑战。传统破坏尚未修复，新式污染源又进入了乡村，近年来小汽车越来越多，大量燃放烟花爆竹，每到春节，道路拥挤和大气污染问题不断加重。乡村振兴战略的提出是对社会主义新农村工作的全面升级，在村容整洁的基础上，还要注重生态环境的保护，依靠自然、顺应自然、保护自然，形成节约资源和保护环境的空间格局，树立“金山银山就是绿水青山”的发展理念，实现人与自然和谐共生。
（三）乡土文化由“传统消解”到“现代重建”
文化对社会具有一定的整合与导向作用，文化对社会的影响力是深层的、广泛的、潜移默化的，指出，“文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信”③。我国具有深厚的历史文化传统，乡村社会的文化源远流长，其中影响较为深远的主要有宗族文化以及熟人社会。在传统乡村社会中，宗族既发挥着社会治理的功能，也是社会救助的重要组织形式，正如许烺光所说，中国农民是生活在“祖荫”下的④。中华人民共和国建立初期，中国共产党的政权建设以及人民公社化运动对宗族组织产生了严重的破坏。20世纪80年代以来，国家推行“送法下乡”、市场经济向农村的渗透以及乡村社会走向开放流动，宗族复兴的可能性进一步遭到破坏。［14］同时，中国传统社会是一种熟人社会⑤，村落乃蜂窝状结构的相对封闭场域［15］(P453)，习俗和村规民约对村民具有较强的约束作用。改革开放之后，在工业化与城镇化的推动下，乡村社会的开放性和流动性不断增强，农村由熟人社会开始向半熟人社会乃至陌生人社会发展。［16］在半熟人社会抑或陌生人社会中，个体呈现出“脱域”⑥的状态，社会走向个体化与原子化，农村社区认同总体趋向消解，熟人社会的互助、习俗以及村规民约的功能大幅削弱。
显然，在开放流动、急剧转型的社会中，传统乡土文化逐渐式微，已经无法承担起维系社会运转的文化整合与导向功能，加之现代法律契约、制度话语体系尚未建立起来，乡村社会道德滑坡，人情关系逐渐货币化，互助网络土崩瓦解，社会失范现象愈演愈烈，文化振兴迫在眉睫。新时代文化振兴是传统村落文化与现代文化的融合发展，既包含了传统村落的邻里互助、熟人社会、家风、村规民约，也要与时俱进，融入现代要素，正确处理好传统村落文化与现代城镇文化、社会主义核心价值观之间的关系，还要注意传统优秀文化载体的保护与利用。
（四）治理形态由“乡政村治”到“德法并用”
乡村社会在快速转型过程中产生了一系列社会问题，逐渐成为社会治理的热点话题。在漫长的封建社会，皇权止于县，乡村社会主要由地主、乡绅、宗族等地方精英主导社会自治。中国共产党推行乡村革命、基层政权建设、人民公社化等运动之后，党政权力实现了对乡村社会的高度整合与全面控制，传统的地方自治开始解体，全能主义管理模式在乡村社会兴起。改革开放以后，村民自治成为当前我国农村基层群众自治的重要制度载体，是当前乡村社会的主要治理形式。但是，在“乡政村治”模式的主导下，作为村庄治理主要主体的村民委员会成了党和国家在基层社会的执行者，民主选举与村庄治理相脱节，其治理绩效大打折扣。［17］同时，宗族、乡绅等地方精英在国家政权建设的过程中遭到了严重破坏，现代社会的多元文化也对乡村社会的传统道德秩序造成严重冲击，传统习俗、道德观念在维系乡村社会秩序方面的作用大为削弱。此外，中国传统社会是一种“无讼社会”，依靠法律制度和诉讼手段解决矛盾纠纷并非传统社会调解矛盾的主流方式，这一惯习也被保留下来。由于法治国家、法治政府与法治社会建设的滞后，乡村社会的基层行政机构依法行政、依法治理的意愿和能力也尚待提高。正因如此，尽管国家积极通过“送法下乡”等政策措施来开展乡村社会普法运动，推动法治乡村建设，但是收效甚微。
乡村振兴提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，自治即基层群众自治，法治即依法治村，德治即以德治村，强调将现代法治和传统道德融入村民自治制度之中。它的提出，是以传统到现代以来维系乡村社会治理变迁的行政、道德和法律三种元素为基础和参照，具备了深厚的历史逻辑和渊源，同时也适应了我国乡村社会发展的现实情况。
（五）发展成果由“城乡分化”到“统筹共享”
社会主义的本质是共同富裕，中国共产党的初心是为人民谋幸福，为民族谋复兴。改革开放以来，我国社会经济发生了翻天覆地的变化，人民生活水平不断提高，一部分人在社会主义市场经济的发展中率先致富，过上了小康生活。然而，由于历史、国家政策、产业形态、基础条件等方面的原因，我国城乡收入一直保持着较大的差距，广大乡村地区还存在大量的绝对贫困人口，农民低收入也容易产生代际贫困问题，造成恶性循环，制约着全面小康社会的实现。纵观改革开放的时间轴，1978年我国城镇居民家庭人均可支配收入为343.4元，农村居民家庭人均可支配收入为133.6元，前者是后者的2.6倍。随着市场化、工业化以及城镇化的发展，城乡收入差距不断拉大，到2002年，城乡人均可支配收入差距首次超过3倍，在2007年达到了改革开放以来的最高点3.33倍。2010年以来，随着社会主义新农村建设、精准扶贫等政策的实施以及农村社会保障投入的增加，城乡收入差距开始逐渐缩小，2014年下降到3倍以下。⑦2017年城镇居民人均可支配收入36396元，增长8.3%，农村居民人均可支配收入13432元，增长8.6%，二者的差距进一步缩小到2.7。②从城乡人均可支配收入的变化来看，我国城乡人均收入差距大致经历了先扩大后缩小的过程，这一现象与国家对乡村社会的政策变化密切相关。
不难看出，改革开放以来我国全体居民收入不断增加，城乡收入差距一直存在。尽管近年来有所缩小，但是农民收入依然较低，城乡之间生活水平还存在较大的差距，农民生活相对贫困问题依然严峻。乡村振兴的提出是中国共产党立党为公、执政为民思想的具体表现，是对长期以来城乡收入差距所导致的乡村社会衰落的现实回应，也是落实共享发展理念，让农民公平享受改革发展成果，在新时代增强农民获得感的必然要求。
三、盘活资源效率与重建文化价值：新时代乡村振兴的发展路径
显然，党的报告提出的乡村振兴战略为乡村社会的发展指明了方向，即按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。而中央农村工作会议提出了走中国特色社会主义乡村振兴道路，即走城乡融合发展之路、共同富裕之路、质量兴农之路、绿色发展之路、文化兴盛之路、乡村善治之路、特色减贫之路，进一步明确了乡村振兴的发展道路。这些战略布局、政策设计以及道路选择蕴含了深刻的理论逻辑，概言之，实施乡村振兴战略需盘活资源效率与重建文化价值并举。
（一）加强农业农村制度建设，释放农业农村制度红利
有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。农业生产的周期性决定了其需要稳定的制度作支撑，因此要继续巩固和完善农村基本经营制度，释放农业农村发展的制度红利。现有研究表明，受制度环境与路径依赖的影响，农地制度在变迁过程中形成了“制度黏性”［18］，因此农村经营制度的建设和变革离不开当前的制度环境和长期以来形成的路径依赖。我国农地制度经历了土地改革、合作化运动、人民公社化和家庭承包经营为基础统分结合的双层经营制度四个发展阶段，这一制度变迁是社会、经济发展与转型的结果，在一定时期内解放了农业生产力。随着工业化、城镇化以及农业现代化的发展，“农地流转”蓬勃发展，新型经营主体开始兴起，形成了农地所有权、承包权和经营权“三权分置”，适应了当前的农业发展阶段。报告提出：完善“承包地”分置制度，第二轮承包地到期后再延长三十年，为乡村振兴的长期稳步发展提供了制度保障，给各类农业生产经营者吃了“定心丸”。
新时期，在继续坚持农地集体所有、家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制的同时，要积极探索集体经济统一经营、适度规模经营与家庭承包经营的实践形式，构建“三位一体”的农业经营制度体系，为乡村振兴提供制度保障。一方面，我国依然有近6亿农民长期居住在农村，加上2.8亿的农民工往返于城乡之间，短期内中国大部分农民和农民工离不开土地。因此，家庭经营在相当长的时期内依然是农业经营的主要方式，必须毫不动摇地坚持家庭联产承包责任制。另一方面，随着户籍制度改革和城乡一体化的推进，市场化、城镇化与农业现代化发展迅速，农地适度规模经营也是大势所趋，推进农地流转和规模经营相关制度建设也迫在眉睫。同时，集体经济是农村经济的重要组成部分，是关系党在农村执政基础和执政地位的重大政治问题，要探索集体经济的实践模式，推动集体经济产权制度改革，加快建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。不可忽视的是，我国精准扶贫已进入攻坚期，尽管取得了可喜的成就，但依然存在3000万左右的绝对贫困人口，扶贫工作制度的一些弊端也逐渐凸显出来。因此，要进一步完善中国特色减贫之路，对现有制度进行调试，以最大限度地调动社会扶贫力量以及贫困户的脱贫决心和信心，决胜全面建成小康社会。
（二）健全城乡融合发展体制机制，破除生产要素流动性障碍
自中华人民共和国成立以来，我国城乡关系先后经历了“城乡分治”“城乡统筹”“城乡一体化”的发展阶段。［19］总体而言，“城乡统筹”与“城乡一体化”建设取得了一定的成绩，促进了城乡之间生产要素的流动和交换，一定程度上激活了乡村社会沉睡的资源要素，提高了农民的财产性收入。然而，当前城乡二元结构依然存在，城乡之间在土地、人口、产业、技术、金融、基本公共服务等方面存在一定的差距，城乡一体化水平不高。基于此，党的报告提出了城乡融合、推进农业农村现代化的发展策略。
一是逐步建立城乡统一的建设用地市场，实现城乡之间同地同权，土地征收、宅基地改革以及集体经营性建设用地入市要充分保障农民的财产收益权和意愿，集体土地收益要兼顾国家、集体、个人，适当提高农民土地收益，通过土地要素的进一步市场化，推动城乡融合发展。［20］二是稳步实施农村“政经分开”“户产分离”，允许“市民下乡”，实现城乡之间人口和劳动力的自由流动。三是有计划地逐步放开市场，允许资本下乡，加强工商资本涉农管理和监督，加大农村基础设施、现代物流建设投入，利用互联网+电子商务打破城乡之间在地域和空间上的边界，从而实现城乡之间生产要素和商品的自由流动和等价交换。四是加强农村金融服务体系建设，赋予农民承包地经营权、集体经营性建设用地使用权、林木所有权、生产设备与农产品抵押权，解决农民融资难的问题，加大政府投入，向规模经营者宣传农业保险政策，探索符合实际的互助合作保险模式［21］，建立普惠金融制度，有效规避农业发生系统性金融风险。五是坚持农业农村优先发展，加大财政支农力度，打破城乡二元的户籍制度，消除依附在户籍制度之上的养老、医疗、教育等基本公共服务的不均衡，稳步推进基本公共服务均等化进程，建立新型工农城乡关系。
（三）构建现代农业“四大体系”，破解小农户与大市场的衔接问题
家庭联产承包责任制的大发展时期也是我国社会主义市场经济快速推进、乡村社会大转型时期，在这一过程中，家庭经营与市场交换的矛盾逐渐暴露出来，并不断加剧。当前，小农户与大市场之间的矛盾是影响农业生产与经营的关键问题。党的报告在乡村振兴战略中提出了构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系以及社会化服务体系，力图破解这一难题。
一是调整农业产业结构，延长产业链。充分发挥资源禀赋与比较优势，合理调整农业产业结构，提高农业经济效益、生态效益和社会效益。要认真贯彻落实绿色发展思想，秉承“不负绿水青山方得金山银山”的理念，依靠自然，顺应自然，保护自然，将产业发展与生态文明建设结合起来；大力发展乡村旅游、特色小镇、农家乐等生态旅游产品，构建生态农业产业体系。同时，延伸产业链条，在初级农产品的基础上进行深加工与包装，增加农产品附加值，让农业贯通二、三产业，构建农业产业的融合发展体系。二是用现代科技武装农业，转变农业生产方式。加大农业科技投入与农技推广的力度，提高农业科技的转换率，转变农业要素投入结构，从以劳动力和资源投入为主转向以金融和科技投入为主，从生产、收割、贮藏、加工、运输、销售上全面增加科技含量，提高农业综合生产能力。三是探索多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体。鼓励和引导农民工返乡创业，积极扶持家庭农场、农民专业合作社、农业协会、龙头企业等新兴农业生产经营主体，通过规模经营提高农业生产的比较收益；科学处理好农业规模经营与“四大体系”、适度性与多样性之间的关系，实现农业规模经营的适度性和形式多样性的统一。［22］四是健全农业社会化服务体系。要以主体多元化、内容系统化、性质社会化和方式灵活化为目标，加快去“部门化”进程，积极探索公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的社会化服务体系。
（四）夯实农业农村治理基础，推进乡村社会治理现代化
如前所述，当前乡村社会治理正在经历大转型，无论是传统的德治、改革开放以来的“乡政村治”还是现代社会的法治都未能实现与村民自治的良性衔接，乡村社会治理状况堪忧。党的报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，赋予了乡村治理更加丰富的内涵，为推进乡村治理的现代化提供了基本遵循。
一方面，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系意味着将法治和德治融入村民自治的制度实践中，充分发挥德治与法治在乡村治理中的作用。乡村社会拥有深厚的历史文化传统，在几千年的发展变化中，形成的一整套道德伦理规范在一定时期内是维系社会稳定运动的基础力量。尽管在市场化与城镇化进程中遭到了一定的冲击，但道德伦理的用作仍然不可忽视，尤其是在推动乡村社会协商治理上具备天然的优势，要积极挖掘和加以利用。另一方面，要构建乡村治理法治体系，改变传统上行政化、随意的治理方式，全面实行依法治村，推进乡村治理的法治化；加强普法宣传，继续推行“送法下乡”，开展法律进课堂、进村庄、进社区、进机关等活动，推动法治乡村社会建设；提高乡镇干部依法行政能力，增强村干部依法办事水平。
不可忽视的是，人才断层、人才流失是当前乡村社会发展的重大难题，农村的转型、农业的现代化、乡村的振兴归根到底要靠以农民为主体的“三农”工作队伍共同推动。为此，要推进“三农”工作队伍建设，大力开发乡村人力资源。加强党员干部“三农”问题的理论修养，选拔一批经验丰富、素质过硬、作风正派的党员干部，配强基层党组织、政府与自治组织，发挥党员干部的先锋堡垒作用；积极培养现代职业农民，通过政府引导、农民自愿、社会参与的方式，加强农民职业技能培训，重点挖掘致富能手、返乡农民工等乡村精英人才资源，形成示范带动作用。
（五）挖掘和传承优秀传统文化，推进乡村社会文化复兴与融合
农村现代化治理范文篇2
关键词：农村治理;微权清单;法治村治;“村务工作权力清单36条”
中图分类号：F32文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）04-0008-05
作者简介：王木森（1978-），男，陕西山阳人，中共宁海县委党校讲师，研究方向：党的建设、当代中国政府与政治;王东（1984-），男，陕西山阳人，西北工业大学人文与经法学院博士研究生，研究方向：社会主义法治教育与法治建设。
“得农村者得天下”，[1]农村在现代化建设中扮演着关键性的“钟摆”角色。中国历史上，农村的兴衰历来关系到国家的兴亡。农村有效的治理是农村繁荣和谐的关键。乡村治理在中国走过了两千多年的历史，创造了独特的中国乡村治理模式。然而，在推进国家治理现代化的今天，农村治理现代化依然是亟待解决的历史课题。法治治理是人类治理的未来和趋势，是现代化的治理方式，“是治理的最基本方式和最有效手段”。[2]因此，推动农村的法治治理，建构法治村治，建设法治农村，成为当前中国实现农村治理现代化的必然选择。近年来，浙江N县在探索农村治理现代化的实践中，制定推行“村务工作权力清单36条”，摸索出一条农村小微权力制度化、法治化、规范化、程序化的清单治理模式，创造了法治村治的新经验。本文拟以浙江N县农村小微权力清单36条的实践和经验为例，探寻农村治理的法治化路径。
一、农村治理：人治抑或法治
治理本质上是权力的规制和配置，是国家与社会基于各自的效用函数，共同缔造的一种社会结构关系。[3]农村治理即如何对农村进行管理，是农村公共权力管理农村，增进农村公共利益的过程。[4]根据公共权力运行立基目标和手段的不同，农村治理可分为人治和法治。[5]在农村治理现代化进程中，中国农村基层治理模式已由能人向法治转换，[6]乡村治理模式也应从人治向法治变革。
（一）村治概观：历史与模式
中国是一个有着五千多年灿烂历史的国家，也是一个创造了发达农业文明的国家，这决定了中国农村治理历史悠久。权力的“国家―社会”二分法是窥探乡村治理的基本理路。因此，从社会历史学的进路，中国村治历史大致可分为三个阶段。第一阶段：传统乡土社会的“专制―准自治”时期（公元前221～1949）。这一阶段，中国社会被称为传统的乡土社会，农村权力包括国家的行政权力和乡村的内生权力，这一“国家―社会”权力的互动作用生成了“差序格局”的“双轨政治”。[7]由于“皇权止于县”，乡村具有比较大的自主空间，乡绅自治因此有了可能。但为实现对整个国家的统治，皇权借助“权力的文化网络”“权力的制度网络”和“宗族家庭网络”进行控制。如此，国家权力通过乡贤士绅进入乡村，实现“皇权下乡”，取得统治合法性;绅士精英借助国家权威获得对乡村直接管理的“合法性”，[8]二者相互借力、互助形成中国乡村治理历史上长期的双轨治理。第二阶段：“集权―科层控制”的模式时期（1949～1978）。这一阶段，中国农村社会是政社合一的。国家权力直接进村，彻底终结清末至民国的国家权力下沉内卷化，实现国家对农村的绝对渗透和控制，形成了政社不分的高度集权体制。其典型特征是“科层控制”，[9]权力支配一切和运动式政治社会化、乡村精英同质化、农民日常生活政治化。[10]这一政权下乡吞噬了农村自治空间，对农村社会达到了前所未有的把控，严重制约了农村的自主性，确立了党和国家在农村的绝对权威。集体化治理“一路凯歌、高潮迭起”，[11]成功实现国家政权在农村的建设，控制人口流动，创构了社会的良好秩序，但也抑制了农村的活力和创造力。第三阶段：“村民自治―乡政村治”的改革开放时期（1978～至今）。改革开放以降，中国农村治理进入了以村民自治为基础的乡政村治时期。乡政村治作为改革时期中国农村治理的典型模式，最早由张厚安、徐勇等学者提出。乡政指乡级政权机构在国家授权下对乡级政治、经济和社会事务等的行政性集权管理，村治指村级公共组织在自治基础上，基于村民意愿对村域内的各种事务的具体管理。[12]乡政村治的村民自治是在国家与社会的双重授权，国家权力与乡村社会权力良性互动的基础上实现的自治。国家与社会的相互妥协，为农村争得了自主空间，结束了国家权力对农村的科层控制，为农村发展释放了活力。
我国农村治理这一长时间的历史实践孕育出各具特色的村治模式。按照不同的标准还可划分为不同的类型。根据“国家―社会”二分的国家制度导入与农村自生力量互动，可分为“传统型、能人型、法制型”。[13]根据农村治理的“三层分析”方法[14]及“国家―社会”之间的“第二圈层”的结构与功能取向，农村治理模式可以建构三种同心圆圈层模型：传统社会农村治理、高度沉降的农村治理和改革转型期的农村治理。[15]
1.传统社会农村治理，即中国的乡土社会“专制―准自治”模式。在“专制―准自治”模式中，制度化的圈层边界处于“国家”与第二圈层之间，“王权止于县政”。第二圈层的士绅阶层是整个乡村的直接控制者、治理者，并在乡村治理中发挥着关键性作用。
2.高度沉降的农村治理，即政社合一的“集权―科层控制”模式。在政社合一的集权―政治运动式模式中，政社完全掌控第二圈层的政治、经济功能，社会资源分配由“政治正确”决定。第二圈层和农民之间是政治制度化的牢固边界，第二圈层成为混合政权和社会组织融为一体的基层单位。[15]
3.改革转型期的农村治理，即“村民自治―乡政村治”模式。在村民自治―乡政村治模式中，第二圈层的国家管制性地方精英是乡政村治的关键，是乡政村治的核心环节，更是“国家-社会”的连接带和缓冲地。保持他们之间的力量均衡、利益异质、信息对称是彼此良性互动和政治博弈的基础，在内敛彼此冲突中发挥着至关重要的作用。一旦这一基础失去，第二圈层就可能成为“权势阶层”，毁灭国家与社会。
（二）村治困境：人治的困顿
纵观中国农村治理历史和与之对应的村治模式，第二圈层的士绅阶层、基层单位、国家管制性地方精英毫无例外都是农村治理的直接承载者和实施者。在传统乡土社会的“专制―准自治”中，士绅、乡贤、族长等是村治主体，形成乡贤士绅治村;在时期的“集权―科层控制”中，匀质化的党政精英分子是村治主体，形成“干部治村”;在转型社会的“自治―乡政村治”中，村委会主任或村长、村支书、村监会主任、村经合社社长等由村中能人、强人、富人、个私业主、老板、企业家担任，从而形成了名目繁多的能人治村、强人治村、富人治村、个私业主治村等等。这些更为具体的不同形式的农村治理模式，从表面来看，或是依据乡规民约、礼制风俗、宗族家规，或是依据“政治正确”的政策法规，或是依据法律制度、村情民意等进行治理，但从内在本质来看都是根据各自的权力权威和主观意志来治理。从根本性上说，依然没有脱离人治的窠臼。这些人治村治虽然在一定程度发挥了重要作用，守护了农村秩序，推动了社会发展，但也存在比较多的问题。就拿当前普遍存在的富人治村来说，农村的“人治”治理欠缺公正性，固化精英格局、阻碍基层民主，构筑自我权力结构网产生政治排斥，自主缺位和制度供给短缺致使村治处于亚瘫痪状态……就目前的乡政村治模式来看，基层政权和各种社会组织存在的基础被打破，关键的第二圈层出现了经济强人、个私能人、老板富人等的权势化，他们“把‘政治供给’和‘政治需求’直接消解为‘政治’”，[15]以潜规则、土政策、权势、寻租吞没农民的正当权利和合法利益，蜕变为“国家―社会”之间的“赢利性国家经纪人”。同时，出现了村官与村民争利、政府与村民争利、村官之间争利、村民之间争利的“四争”局面。就当前的农村治理形势看，依然是人治大于法治，人治抑制法治，乡政村治模式仍然没有走出“人治”的困顿。要摆脱农村治理的困局，实现村治的现代化，就必须使农村治理走向法治化。
（三）村治趋势：治理法治化
“人类社会的治理模式有过两次革命。第一次，从人治到法治。第二次，从依法而治（rulebylaw）到良法善治（goodgovernanceofgoodlaw）。”中国农村治理法治化即是这两次革命的一体过程。农村治理法治化即农村的法治治理。其基本要求是：农村治理必须以限制村干权力、保护农民权利为立足点，以规范化、程序化、透明化的法律、法规为治理依据，以促进农村法治、构筑农村良序为目标，实现农村良法善治，推进农村治理现代化。
首先，如果说熟人社会靠人治、陌生人社会靠法治合理的话，那么，当前中国农村社会必须依靠法治。随着农村市场化，人口流动和跨地域迁移加快，出现大量本地人和外地人杂居的混居村，同时，加上农村的商品化，交往的货币化，农民的权利意识、法治观念增强，传统的宗族人情被阻断，乡土信任被消解，人与人之间成为经常见面的陌生人关系。人们相信法律、制度、规则，而不相信风俗礼制、人际感情，这种陌生人社会决定了农村治理必须法治化。
其次，建设法治中国，建构法治农村，要求农村治理法治化。当代的社会主义中国是“富强、民主、文明、和谐、美丽、法治”六位一体的国家，法治中国是六位一体社会主义中国的重要方面。同时，法治中国是伟大中国梦的基本内容和重要目标，建设法治中国是实现中华民族伟大复兴的重要途径。中国是农业大国，有9亿农民，建设法治中国离不开农村的法治化，离不开农村管理治理的法治化。法治农村建设是推进法治中国建设的重要条件。建设法治农村的根本在于农村治理的规范化、制度化，而其根基则在法治村治。
最后，推进农村民主、自由、公平、正义，推动农村治理现代化，要求农村治理法治化。民主、自由、公平、正义是人类的基本追求，是人类实现自我解放的基本条件。实现农村的民主、自由、公平、正义离不开农村法治，农村的法治治理是农村实现民主、自由、公平、正义的保证。法治作为人类治理的基本方式，也是一种现代性的治理方式，实现治理现代化的根本途径只能是法治治理。所以，推进农村治理现代化的基础和前提就是实现农村的法治治理和治理的法治化。
二、法治村治：微权清单的进路
建设法治农村，实现法治村治，是农村治理从传统向现代转变和农村治理模式现代化的必然方向。那么，如何建构法治村治？微权清单为解决这一时代课题提供了前行进路。
（一）法治村治的三维逻辑：制度―程序―规范
法治作为现代性的治理方式，是国家治理现代化的必然选择，其崇尚和遵从“制度、程序、规范”。法治村治作为现代化的村治模式，是农村治理现代化的根本方向，其内在建构逻辑是：遵从制度、遵循程序、保证规范。法治村治就本质而言，是农村公权力的规训过程。这种权力规训是制度规训、程序规训和规范规训的内在统一。
首先，法治村治是制度村治。就农村公权力的执行而言，法治化村治是农村公权力的依法规制，遵从法律、规则是执行公权力的前提。由此，对农村公权力依循一定的制度进行规训，即农村公权力的制度化是法治村治的首要逻辑，对农村公权力依循制度规则进行治理是法治村治的首要目标。实现制度村治，首要任务是制定法律、制度和规则，即制定合理有效的规训农村公权力的游戏规则。继而是依规办事――严格执行游戏规则，按游戏规则训制公权力。“如果出现黑头（法律）不如红头（文件），红头不如笔头（领导批示），笔头不如口头（讲话）的社会潜规则，制度规则被轻视和闲置，那么制度村治就会被巨大的暗礁碰个粉碎。”其次，法治村治是程序村治。就农村公权力的运行而言，法治化村治是农村公权力的依法运行，遵循法律、规则是运行公权力的基本要求。程序村治就是农村公权力运行时，其过程、步骤、方式、时限等应符合法律法规的规定（即法定程序）和正当程序的要求。从这一意义上说，程序村治即农村公权力运行中的程序规训，农村公权力运行的程序正当是程序之治的内在逻辑。最后，法治村治是规范村治。规范村治是农村公权力执行和运行的有序和有效――农村公权力依规则规制和按程序运行的秩序性和有效性。农村公权力运行的规范化是法治村治的结果和目的，通过规范之治阻断了无序和混乱，保证了民主和自由，实现了村治结果的公平公正。总之，法治村治是农村公权力的制度之治、程序之治和规范之治的统一，农村公权力的依规则规制是前提和基础、依程序运行是要求和手段，有序有效规训是结果和目的。
（二）微权清单的法治本质：限权―明责―保利
权力清单缘于对权力运行的制约、监督和把权力关进制度笼子的需要。十八届三中会《决定》要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程;2014年《政府工作报告》提出建立权力清单制度，一律向社会公开。所谓权力清单是指对各级政府部门的权力、权限、职能进行汇总设计，以清单方式列举界定，并按照法律、法规确立的清单制度贯彻执行。微权清单即农村小微权力清单，是对农村管理治理过程中的公共权力和公共服务进行清理、界定、列举、公开，并制定相应的运行规则、制度、机制保证规范运行。
微权清单作为农村公权力的制度授权机制和公开透明机制，最大特点是阳光运行，根本特征是依法制权，基本原则是权责统一，内在本质是权力规训。权力规训作为法治范式的核心是微权清单制度推行的灵魂所在。因此，微权清单具有法治治理的根本内核，是推进法治的实践工具。“限权、明责、保利”作为微权清单的法治本质奠定了权力规训法治范式的三大基本命题。命题一：规制权力。微权清单规制权力是一种制度之治，是与人治相对立的秩序结构，强调法理权威，推崇法律至上，要求农村权力运行和公共服务供给的法制化、程序化和规范化，是法治村治的规则之治状态，是“法治的目标命题”。命题二：明确责任。微权清单作为农村公权力和公共服务的规则之治，勘定了村干部和各种村级公共组织的权力、权限和职能，由此也就界定了各种村级公共权力执行者、公共产品供给者和各种村级公共组织的相应责任与应尽义务。这是法治的权责一体、权责一致原则的具体践行。命题三：保障权利。“法治是从权利共同体内部生长出来的。这意味着法治与权力无涉，它是社会共同体为了保卫自身权利而创建的规则主张。”因此，微权清单作为对抗农村公权力而生的法治工具，其基本目的在于保护农村共同体的权利。微权清单因此也被赋予保护农民权利的功能，是“法治的生成命题”。微权清单的“规制权力、明确责任和保障权利”功能奠定了法治村治的基础，获得了村治法治化的工具资格，为建构法治村治创造进路。
（三）法治村治的建构进路：农村小微权力清单
法治的核心和本质是限制权力、保护权利，权力清单的实质是确权勘界、平衡权力与权利，二者的价值追求相通性决定了二者基本理路的一致性。从这个意义上而言，农村小微权力清单的“规制权力、明确责任和保障权利”的法治本质具有建构法治村治的逻辑进路。首先，农村小微权力清单建构了法治村治的“制度之治、程序之治和规则之治”。从理性选择制度主义的进路看，小微权力清单实际上打造了一个农村治理中行之有效的制度网络，其中包括农村公共权力和公共服务的明细网、公开晾晒网、运行机制网、效果评价网、责任追究网等等，为小微权力的制度化规制、程序化运作、规范化操作提供了保障。这一保障就功能作用而言，就是一种制度规则、程序规则和规范规则，而这种规则本身就是具有合理性、合法性、有效性的理性制度。这种理性制度作为制度之网、制度笼子，其公开公正、程序规范的特性，为法治村治创造基础和保证。其次，农村小微权力清单建构了农村的多维法治化。法治村治是农村的一个多维法治化过程，农村法治化作为农村治理的重要内容和条件，很早就受到人们的关注和重视。从晚清到民国的“法制建国”，再到1970年代末所开启的“法制建设”，直到“送法下乡”和农村法治建设等等，都是“单向度的法治化”，未能实现真正的法治化。真正的农村法治化，其实就农村法治化的作用和目的来看，其主要是要为实现农村的法治治理服务。农村小微权力清单之所以能构设真正的农村法治化，其根本原因在于，一方面激活了农民的权利意识、法治意识、守法意识，提高了村干部的服务意识、法治思维和法治治理能力，明确了农村公共权力和农民权利的法律边界;另一方面实现了对农村公权力的限制和制约，保证了其运行的程序性、规范性、合法性和有效性，推进了法治村治的进程。因此，这种农村法治化是一个多维度的法治化，是法治村治的内在要求。
三、N县的实践：“村务工作36条”
浙江N县在法治村治的探索实践中，以农村小微权力清单为进路，推进农村治理法治化、程序化、规范化。通过制定推行“村务工作权力清单36条”创设出“微权清单式”村治模式。
（一）实践背景与基本目的
1.推行“村务工作权力清单36条”的背景。主要分为宏观形势背景与微观具体背景，如下表：
2.推行“村务工作权力清单36条”的目的。N县在农村推行“村务工作权力清单36条”的目的主要有两个：一是通过农村小微权力清单制度探索农村治理的有效方式，创新农村治理模式，提高农村治理能力和水平，推进农村治理的法治化和法治农村建设。二是通过推行农村小微权力清单化解农村矛盾，消解阻滞农村发展的诸多障碍，推进农村干部队伍建设，提高党员干部素质和管理水平，促进农村和谐稳定，建设社会主义新农村和美丽乡村。
（二）主要做法与初步成效
1.推行“村务工作权力清单36条”的做法。N县“村务工作权力清单36条”在推行过程中主要依据“全面清权、标准配权、公开晒权、按图行权、依法制权”[16]五个依次推进又紧密相扣的运行系统来实施，这一系统同时又构设出了宁海农村小微权力法治化、规范化的运作体系。
一是厘清边界，建清单――清权划界。N县纪委牵头主导，涉农职能部门（组织、农林、民政、国土、计生等20余个）和强农惠民单位等联动，组织专门力量到农村调研、研讨、听取意见建议，收集农村管理方面的权力和事项几百项，通过梳理、汇总，清理出村级组织和村干部权力事项60余项，其中集体管理40余项、便民服务20余项。基于权力规则、保护民利原则和厘清权力与权利边界需要，固化出村干部村级重大事项决策、项目招投标管理、资产资源处置等集体管理事务等19条，村民宅基地审批、计划生育审核、困难补助申请、土地征用款分配以及村民使用村级印章等便民服务事项等17条，汇编出《N县村务工作权力清单36条》，建立N县农村小微权力清单。
二是制定规则，编笼子――配权定职。借鉴ISO9000质量管理标准理念，界定村干部（党支书、村主任、村经社社长、村监会主任、村组织委员、村纪委委员、村宣传委员、村调委会主任、村社管会委员、文书、出纳、民兵连长、计生联络员、团支部书记、妇女主任、村民小组长）和村级组织等权力主体的岗位职责，编制权力运行和权力主体的工作规范流程，绘制事项流程图45张，整理附属中央、省市县各级文件依据28项，编制《N县农村小微权力职能手册》和《N县农村小微权力操作手册》，编织出农村小微权力清单职能操作的制度“笼子”。
三是推行公开，洒阳光――晒权明规。县纪委和县宣传部联合宣导：对党员干部以培训考试方式进行教育，组织农村党员干部进行为期3天的《村务工作权力清单36条》培训，培训之后进行考试和答辩;以宣讲、答疑、漫画、发放宣传册等方式对广大村民进行宣导，在村广场、墙体、宣传栏制作漫画进行图示;利用广播、电视、网络、报纸进行滚动讲播，利用手机短信、微博微信进行跟踪报播。实行村党务、政务、财务定期公开和村重大事项公示，县上建立“阳光村务网”和数字电视公开平台，实现对村事村务办理情况的网络查询、电视查询和手机查询，让村民清楚该什么事、找谁办、如何办，以及如何参与、怎样监督，打造阳光清单。
四是建立流程，强管理――行权保利。把清单上的每项工作，依据党的政策、相关规定和法律法规等，结合农村实际，制定村级重大事项“五议决策法”、物质服务采购、村级工程项目、村级财务公开支出、出纳现金支取、非村干部工资报酬发放、招待费支出、村工作人员任用事项、阳光村务事项、集体资产资源处置事项、集体土地征收及征收款发放、村印章管理等工作规范，编制《N县农村小微权力运行规范执行手册》，将每项工作的办理程序、主要环节逐一细化，制定出村级事务管理流程，制作上墙流程示意图、编制小微权力运行流程图，同时印制《N县农村小微权力运行规范执行手册》发放给村党员干部和村民，为实际操作提供具体依据。
五是强化监督，行问责――制权督责。根据农村实际和村干部工作状况，制订《N县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》《N县农村集体三资和财务管理责任追究办法》《N县村干部辞职承诺实施办法》等制度，编制《N县农村小微权力运行规范监管手册》，详细界定村干部违反工作纪律、民主决策、民主管理、民主监督以及移风易俗等48项责任追究行为。细化责任追究的标准，从警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职和免职等组织处理手段，到警告、严重警告、撤销党内职务、、等党纪处分标准，配套实施扣发固定报酬、养老保险和绩效考核奖等经济手段，从严追究村干部违规违纪行为，教育和警示农村干部规范用权。
2.推行“村务工作权力清单36条”的成效。从实施的总体效果看，村级小微权力法治体系的建构，进一步明确了村级管理组织的设置及其职责，建立规范运作流程，加强监管控制，建立了“权责明确、管理规范、运作公开、监管到位”的村级民主法治治理新路径。具体有以下几个方面的明显成效：一是规范了干部用权。《N县村务工作权力清单36条》的实施，小微权力清单运行体系的建构，保证了村级组织和党员干部依法行使职权。村务工作权力清单36条涵盖了农村生产生活的各个方面和村务工作的全流程，有效制约了村级权力的随意性和滥用，消除了“小村官，大权力”现象，解决了村干部“干事难，难干事”的局面，方便了村官工作，便于干部成长，保护了村干部。二是方便了村民办事。村务工作权力清单36条清晰厘定了权力边界、村官责任、服务内容和村民权利、办事方式方法等关系农民合法权益的问题。小微权力运行过程中，责任明确、流程公开、办事规范，“村民的事能不能办，具体找谁办，村官怎么办”，运行操作流程里写得明明白白、清清楚楚。村民一目了然，避免了对村官的误会，“给了村民一个明白，还了村官一个清白”。三是改善了干群关系。小微权力清单的落实，增强了村官工作透明度、公开度，政策、项目、权力、权利、责任、义务和操作流程、办事时限、责任追究等等都通过微权清单晒在阳光底下，群众心里清楚、村官心里明白。群众最关心、最直接、最现实的利益问题得到有效解决，群众满意度提高，党和政府公信力提升。四是化解了农村矛盾。村务工作权力清单36条通过一系列运作体制、运行机制的有效执行，促进了村级议事内容的科学化、议事价值的公正化、议事过程的程序化和规范化，村级党务、政务、村务、财务通过不同途径和各种形式得到了公开、公示，村级资产得到了保护，实现了保值增值，邻里矛盾、官民紧张有效化解，村风村貌大大改观。
四、结语：“微权清单式村治”――法治村治的未来模式
改革开放以降，中国农村形成的乡政村治模式无疑在保持农村稳定、促进农村发展，为中国改革顺利推进和经济腾飞方面做出了重大贡献。但在当前的全面深化改革和实现国家治理现代化的新形势下，乡政村治模式毫无疑问还存在很多问题。在此情境下，农村治理现代化和更有效的村治模式路在何方？N县“村务工作权力清单36条”的村治实践无疑为我们建构新形势下村治模式提供了鲜活的质料和有益的尝试，开创出一条“微权清单式”村治模式。
就农村治理模式而言，中国几千年的村治基本上一直是人治村治的模式，在这其中，虽然有法律、法规、制度发挥作用，但其核心依然是崇尚人的意志，法律仅仅起到“锦上添花”的修饰作用。基于此，法治村治显然是农村治理方式发展的必然趋势。而作为改革开放时期生成并一直延续至今的乡政村治模式虽然具有法治村治的基本内核和重要因子，但在新形势下已出现许多问题，对此，学界已从不同角度进行了深刻分析和深入论述。其中非常典型的分析论述是南京大学社会学教授陈云松，他运用“‘国家-社会’结构、‘目标-行动’过程和‘科层-法人’理论”三大分析框架对乡政村治模式进行了深刻剖析，指出当前的乡政村治模式已异化为“‘乡村合流’的政治’”。特别是乡政村治模式中的第二圈层在体制压力、升迁压力、财政压力、条块压力、下延压力和制度过滤、角色偏移等作用下产生异化，成为权力空壳化、角色仪式化、激励非制度化的“政治”，农民成为无关紧要的利益旁观者，农民的利益成为毫无保障的斗争牺牲品，从而“使得农民的行动由‘体制内参与’变成‘非制度政治参与’，对选举、投票不感兴趣，把希望寄托于上访、有组织的抗争和族权”。[15]陈云松教授对乡政村治模式犀利的解构，加之实践中出现的问题，足以表明乡政村治模式确已难以继续存在。那么，此种境况下，有何种更好的模式替代之？清华大学人文与社会科学学院博士后李全胜在中国农村治理模式创新中提出“复合式治理”模式。所谓“复合式治理”模式，即在村民自治主导下，充分发挥社会多元力量、多种治理要素的作用。这种“复合式治理”模式无非是村民自治和其他各种力量的合作共治。其实，N县实践的“村务工作权力清单36条”生成的“微权清单式”村治实质上已经实现了村民自治和清单管理的对接，在理路上也已经是“限权、定责、保利”的“规则之治、程序之治、规范之治”，因此，不管从理论逻辑上还是从实践运行上，都奠定了使其成为法治村治的有效模式。所以，“微权清单式”村治必将成为我国农村法治化治理的一种未来模式。
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农村现代化治理范文篇3
中国传统社会是建立在农耕文明基础上的农业社会，在传统的自给自足的生产方式基础上，形成了以“血缘”、“地缘”为基础，以传统的伦理道德为秩序，以传统风俗、习惯为代表的乡村文化。千百年来，在传统乡村文化的实践基础上逐渐形成了宗族文化、传统习俗、乡规民约等一系列的非正式制度规范，从而形成了农村社会的内生秩序，以实现农村社会的自我整合和治理。近代以来，随着现代化进程的加快，中国传统乡村文化逐渐衰落。尤其是改革开放以来，城乡流动加快，大批农民外出到城市务工，城市化、现代化的理念逐步渗透到农村社会，加快农村现代化进程成为农村发展的目标。在这种背景下，农民对乡村文化的认同度大大降低，农村原子化特征逐步显现，基于市场的消费主义、个人主义等慢慢浸入乡村社会，乡村秩序趋于离散化。在乡村文化变迁的背景下，如何整合社会治理的各种因素，实现农村持续稳定发展，成为中国农村基层社会治理面临的主要问题之一。
一、城市化、现代化进程对传统乡村文化的消解与重构
作为发展中国家，中国在与西方发达国家的强烈对比中明显感觉到自身差距，在现代化的路径选择上有一种“赶超型”的特征。改革开放以后，中国农村开始走向现代化的道路。现代化的强势话语下，城市化、现代化成为中国社会发展的目标。在城乡流动的背景下，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境。农民在开阔视野、社会生活水平提高的同时也感觉到了现代化、城市化的巨大魅力。在城市文明的影响下，农民的权利意识、公民意识逐渐强化，农村的经济落后面貌逐渐改善。但是城市化也是一把“双刃剑”，在给农村带来富裕，满足农民物质需要的同时，也以不可阻挡的力量改造着农民的精神世界，消解着建立在农耕文明基础上的传统乡村文化，改变着农民对于传统乡村共同体的文化认同。
（一）城市化取向造成乡村文化话语权丢失，乡村文化认同削弱
我国正处于由传统农业社会向现代城市社会、工业社会的转型过程中，与这场社会大变革相伴随，我国文化也在经历着深刻的嬗变，各种文化价值观念发生着激烈的冲突和碰撞，我国乡村文化在这种冲突和碰撞中也产生了严重的“失衡”。随着农村商品经济的发展与农民从业形式的多元化，传统农民单一地依附于土地的状况一去不复返。伴随着城市化的进程，农民原有的乡土意识逐渐发生变化，从不愿意离开土地到积极地向往城市生活[1]。在目前的发展路径中，城市化、现代化成为乡村发展的强势话语，面对着城市文明的冲击，农民转变了传统的朴素观念。农村充斥着消费主义、金钱意识、享乐主义，生活在农村的人们更多地关注自身生活条件的改善与经济富裕程度的增加。求富裕成为农村人主要的生活目标，经济利益的驱动几乎淹没了一切传统乡村社会文化价值，经济成为乡村生活中的强势话语，乡村生活逐渐失去了自己独特的文化精神内涵，各种失范行为盛行。在现实面前，农民失去了传统的文化精神的寄托，乡村文化失去了对农民的吸引力。面对现代文化的冲击，现实中的乡村文化与原本的传统文化、乡村历史记忆出现了断裂，农村陷入了较为严重的文化危机、伦理及秩序危机，乡村文化衰落，乡村社区缺乏生机与活力，乡村文化价值体系解体[2]。
无论在官方的话语体系还是在政策的宣传中，城市文明代表着发达的优势文化，乡村文化则成为“愚昧”、“落后”的代名词，“农民”处于社会的最底层。在与城市文明的对比中，乡村文化一直处于文化的弱势地位，一直被大众所歧视。为了改变农村的落后面貌，乡村文化处于被改造、消解的地位。农民逐渐失去了对乡村文化的认同。城市文化通过各种方式和途径不断向乡村社会灌输代表工业社会的文化理念与精神，改变着乡村文化的价值理念与存在状况。农民原有的生活方式、价值观念、生活状态、人际交往甚至语言习惯都在潜移默化地发生变化，他们已经无法在乡村文化中找到精神归属。在城乡二元结构的条件下，受传统习惯、文化程度、村落环境等因素的影响，农民的思维模式同现代化的要求还相差甚远，缺乏科学与理性的精神，城市文化中的高雅艺术难以被农民所接受，而其中的低俗文化却在乡村肆意泛滥，极大地冲击着乡村社会传统的文化根基。在城市化的大规模推进中，乡村文化丧失了自己的话语表达和文化自信，农民逐渐丧失了对乡村文化的认同[3]。
（二）乡村文化衰落，传统乡村秩序被消解
千百年来，农村社会基于血缘、地缘为基础，在传统乡村文化的基础上，逐渐形成了以传统风俗、道德、价值体系为主要内容的传统乡村秩序。在传统农村社会，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德。支持礼俗与伦理道德在农村社会实践的则是农村社会的家族组织[4]。
改革开放后，“以经济发展为中心”成为新的时期农村发展的强势话语，地方政府通过文化搭台、经济唱戏的形式，不断改造着地方文化。在市场经济利益的驱使下，乡村文化被肢解纳入到乡村经济的发展框架中[5]。在这种背景下，农村的经济利益至上、金钱意识成为农民的主导生活目标。农民的日常行为日益功利化，个人主义盛行，在对经济利益的追逐中，一部分农村抛却了被认为过时的传统伦理道德观念。大批青壮年外出就业，也改变了传统农民的生活、居住方式，他们在外的生活逐渐与乡村生活隔离，传统的伦理价值规范在这部分群体中出现断裂。回到乡村传递给乡邻的是代表城市文化的消费理念与生活方式。而老年人虽然在村庄生活中“在场”，但是缺乏话语权，在乡村生活中处于弱势地位，难以使传统乡村规范得以延续。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化，农民失去了行为的乡土规则引领，行为日趋多样化、离散化。
二、现代乡村秩序整合的困境
新中国成立后至20世纪70年代末，政治整合成为农村秩序整合的主要形式，这个时期在国家强有力意识形态的作用下，农民的日常生产生活处于国家政权的高度控制之下。实行联产承包责任制以后，国家政治整合程度有所削弱，农民从计划经济体制的束缚中解放出来。与此同时，市场的资源配置作用逐渐加强，农民的自由流动程度增加，农民对政治的生存依赖性大大减弱。20世纪80年代以来，我国农村基层的管理模式逐渐推行了“乡政村治”的管理制度体系。这种以村民自治为依托的管理模式，在多年的社会治理实践中，对于促进农村基层的稳定发挥了一定作用。但从运行逻辑来看，乡镇的权力来源主要来自于政府的行政权力，体现了一种政府对基层管理的政治意图。而村民委员会作为自治组织，其秩序主要来自于村民的自我约束。多年以来，乡政村治之所以发挥作用，主要是基于传统乡村文化基础上的乡村内生秩序对农村基层稳定的作用。在农村城市化、现代化的过程中，农村的乡土文化逐渐失去了认同的基础，农民的价值观念、行为习惯、对传统秩序的遵守出现一系列的变化，乡村秩序的内生基础逐步消解，村庄日益离散化。这给基层社会治理模式带来挑战。一方面是乡土文化变迁基础上，传统乡村秩序遭遇挑战；另一方面，随着城市文化对乡村的浸入，农民的需求日趋多元化，权利诉求明显，村庄利益格局呈多样化态势。而我国农村基层的治理模式多年以来一直是重管理、轻服务，沿用计划经济的强制性管理模式。在这种形式下，目前的农村基层社会治理模式显然无法适应农村社会实践的动态需求。
虽然我国农村进入了现代化的进程，但从目前农村发展的现实来看，农村现代化整合方式仍处于萌芽状态。在现代工业文明中，维持社会秩序是基于现代公民素质下人们对“法律”、“契约”等一系列正式规则的认同与遵守。这有赖于“科学”、“理性”基础上的公民理性分析能力。在目前的农村社会，受教育程度、生活经历等的影响，村民对规则的遵守意识以及“现代性”特征离现代化社会仍相差甚远。我国的现代治理体系的建设仍处于起步阶段，大部分农村社会现代性整合方式只处于萌芽状态。
三、推进农村社会治理的路径分析
如何在乡村文化衰落、传统乡土秩序离散化、现代性与城市化不断渗入乡村社会及农民生活实践的背景下，构建一种适合农村生活现实与农民生活逻辑、实现农村基层的有序现代化变迁的农村社会治理体系，是农村发展面临的重要问题之一。
（一）重塑以传统乡村文化为基础、乡村秩序为依托的非正式制度的约束机制
农村基层社会治理体系的构建不能脱离农民生活的实际与动态的实践。在当前的农村发展现实中，中国农村在未来较长的一段时间内仍处于传统农业社会与现代工业社会之间的中间过渡阶段。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。贺雪峰认为，未来50年农民的处境是“温饱有余、小康不足”将长期存在；村庄作为农民生产、生活和娱乐的三位一体的空间，不会在短期内消失[6]。在某种意义上讲，农村特定的社会生活现实决定了需要保留与重构以传统文化为基础的乡村秩序。
重建乡村文化价值，重新认识乡村文化在农村发展过程中以及在整个文化体系的价值和作用。农村基层社会治理要从农村生活实际出发，树立乡村文化的文化自信，重塑以传统伦理道德、风俗习惯、价值观念为主体的非正式制度及规范对农村社会秩序的维持作用。从政府宣传、政策制定中引导农民认识到乡土文化在乡村共同体生活中的优越性。
（二）在发挥传统乡土秩序的基础上，积极构建符合农村发展需要的现代性整合方式
多年以来我国的乡村治理方式更多地是体现了一种国家对农村基层管理的政治嵌入。国家权力与乡村社会权力的交锋之中，国家从来也没有退出治理过程，而是在不同的层面主导乡村治理。改革开放以来的“乡政村治”模式，实际上乡政更多代表了国家意识[7]。村民自治的推行更多体现了国家意志与农村自生资源的有效整合，是代表国家政权的“乡政”同农村自发内生乡村秩序的融合。从历史变迁的角度来看，农村基层社会治理是国家整合乡村资源，推动农村现代化变迁的过程。随着农村现代化进程的加快，农民的公民意识、权利诉求日趋加强，农村利益格局多元化，原有的治理模式出现了现实与需要之间、国家权力与民主要求之间的多元张力。单一的治理模式难以解决农村发展面临的秩序整合问题，因此必须构建以乡土秩序为基础、现代性整合方式为依托的多元治理体系。
西方现代社会一直被认为是“个人本位”的社会，这种以个人本位的社会的整合方式可以为我们的乡村治理起到很好的启示作用。现代整合方式的基础是现代社会的“契约”、“理性”，起作用的是对“科学”、“理性”的信仰，以及对“公平、正义”的不懈追求。传统乡村秩序中人分亲近、疏远，依关系的亲疏制定不同的规则，而现代社会管理体系中是不分远近亲疏的，大家要一视同仁。在传统乡村秩序里，个人的权利与自由是隐去的，存在的只是对集体的认同与信仰，在现代社会管理体系中要求的是个体意识与权利意识的觉醒，及对义务的承担，对规范无条件的遵守[8]。
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